防范化解地方政府债务风险的对策与建议

    2023年一季度，疫情影响明显消退，市场信心和预期向好，消费呈现恢复态势，缓解了疫情冲击下的经济下行压力；但房地产市场整体修复缓慢，土地出让金在地方财政收入中的占比持续下降；众多陷入困境的中小微企业和个体工商户继续承压，就业压力依然很大；一些县市“三保”落实严重不到位；部分地区“化债工作推进异常艰难，仅依靠自身能力已无法得到有效解决”，亟需创新拓展化解债务思路。

    一、化债工作面临空前严峻的复杂形势

    一是债务数据失真误导精准施策。2018年地方上报全口径债务信息，因瞒报，巨量隐性债务并未进入财政部债务检测平台，债务被严重低估。二是债务依赖程度持续加深。2022年地方政府债和城投债存量合计54.2万亿，比上年多6.4万亿；大量专项债资金被挪用于工资发放和基层运转，财政收支形势严峻。三是隐性债务遗留问题影响清零部署。早期复杂的政府债务债贷关系，导致大量已化解债务金额因手续不齐全、不规范未能通过财政部地方监管局核查，需重新冲减。四是技术性隐债清零淡化债务危机。“置换和转化”债务并无实质性偿还，“化解”的债务仍在债务系统，治标不治本的数字化债仅延缓短期偿债压力，违约风险后移。

    二、化债工作存在的主要问题

    一是难以平滑融资平台沉积的隐性债务。融资平台缺乏稳定的盈利能力，靠“以贷养贷”“借新还旧”或财政拨款偿付到期债务，地方财政不能限制平台的融资行为，还要为其举债“兜底”。二是难以刹住地方违规举债的惯性冲动。2021年21个地级市债务风险系数（债务存量÷财政收入）大于10，意味着上述地市要用10年以上的财政收入还清债务。一些县（市、区）超财力举债上项目，动辄数百亿元债务。三是难以消化财权事权不匹配堆积的政府债务。分税制改革削弱地方政府可用财力，地方因土地出让收入下降、财政增收困难被迫举债。四是难以准确界定追责问责的对象。“工程先干起来，钱以后再说”的项目出问题后由融资平台背锅，问责不力是隐性债务形成的一个原因，2022年财政部公布8起违法违规融资案例，没有1例涉及地方党政主官。五是难以形成化解债务的合力。财政部要求“谁家的孩子谁抱”，但不能解决“抱走的孩子养不好或养不活”问题。

    三、对策建议

  （一）尽快成立国家层面的地方政府债务管理机构

    中央金融委下设地方政府债务管理局。2017年7月政治局会议首提“坚决遏制隐性债务增量”，2022年中央经济工作会议仍旧提“坚决遏制新增地方政府隐性债务”。但是，多年来新增隐性债务和化债不实等违法违规行为依然存在，仅靠财政部门不能解决虚假化债、隐报瞒报等问题，需要由财政、金融监管、发改、证监、审计、国资、人行、工信、税务、纪检监察等多部门共同参与，从管理体制上做到“坚决遏制隐性债务增量”。

  （二）编织“全国债务一张网”，实现全过程电子化监管

     债务一张网，就是将财政部债务监测预警、地方政府项目库管理和金融监管总局（原银保监会）资金监管模块组合成一张网，所有政府性债务项目入网，模块内和模块间数据闭环印证，全流程掌握项目资金使用、建设进度、运营管理，实现全过程电子化监管，风险自动预警。财政部制定债务可持续发展的国家和省级规划，地方政府负责所填报债券信息的准确性和实时更新，金融监管总局监管项目资金运行，建立新发债券与存量化解挂钩的量化管理机制，从源头控制上确保“坚决遏制隐性债务增量”。

  （三）分类分批化解债务风险

     一是核减消化一批：审计署牵头测算总量债务中应由中央政府负责的事权规模（含三年防疫支出），财政部制定省级核减计划，优先用于年度应付利息；二是资产盘活一批：将省级经营性优质国有资产以适当方式置入债务项目，提升项目盈利能力；三是债务证券化分散转化一批：债务本息分离证券化后进入交易市场，投资主体多元化，分散和转移风险；四是负面清单限制一批：国家发改委指导地方政府列出省级投资负面清单，终止无益于产业体系升级的烂尾项目，并倒查责任人；五是冻结缓释一批：协调金融机构对风险高、遗留问题多的政府债务降低利率、延长还款期限。

作者：徐春骐 中国地质大学（北京）副教授，数量经济学博士（后）,我司经济顾问

                                                                   （来源：城投通）